-
荊州市戶(hù)外廣告行業(yè)發(fā)展困惑的法律思考
本人是荊州市“犇超廣告策劃部”一名 負(fù)責(zé)人，這次在本市發(fā)布廣告遇到了種種困難。工商局.商管科在受理我公司整個(gè)材料中，我所提供的手續(xù)是符合法律規(guī)定的，但到本市戶(hù)外廣告管理處申報(bào)過(guò)程中，管理處人員回復(fù)要交納高額“2萬(wàn)元設(shè)置費(fèi)”才能辦理審批手續(xù)，使我公司這次發(fā)布廣告拖了很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有辦成。以上這種情況是本市整個(gè)廣告行業(yè).無(wú)法承受的現(xiàn)狀。望尊敬的市長(zhǎng)在百忙中通過(guò)法律專(zhuān)家認(rèn)證一下此事，還荊州市廣告市場(chǎng)正常的秩序，優(yōu)化環(huán)境，政策優(yōu)惠，降低費(fèi)用。以下是我部請(qǐng)了有關(guān)法律專(zhuān)家，咨詢(xún).翻閱了大量的我國(guó)現(xiàn)
代的法律條文和省一級(jí)的地方管理?xiàng)l例，作出下列的有關(guān)法律問(wèn)題。 城市戶(hù)外廣告被稱(chēng)為城市建設(shè)規(guī)劃發(fā)展的臉面，反映一個(gè)城市的發(fā)展及管理水平。近年來(lái)，我市政府發(fā)布實(shí)施《荊州市中心城區(qū)戶(hù)外廣告設(shè)置管理暫行辦法》，向戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)者收取設(shè)置費(fèi)，使從事戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)的公司普遍反映經(jīng)營(yíng)成本高.利潤(rùn)低.生存難。事實(shí)上，我市戶(hù)外廣告行業(yè)可以說(shuō)處于相對(duì)停滯.甚至整體萎縮期。受荊州市戶(hù)外廣告協(xié)會(huì)委托，針對(duì)該行業(yè)狀況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合我國(guó)法律規(guī)定，提供如下幾點(diǎn)法律意見(jiàn)，供有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)內(nèi)有識(shí)之士參考：
一.《荊州市中心城區(qū)戶(hù)外廣告設(shè)置管理暫行辦法》不是法律，屬依法應(yīng)予清理及停止執(zhí)行的“規(guī)范性文件”，據(jù)其所設(shè)荊州市戶(hù)外廣告營(yíng)運(yùn)管理處機(jī)構(gòu)應(yīng)予撤消。
2002年元月，荊州市政府在開(kāi)展城市資本營(yíng)運(yùn)中，制定發(fā)布荊政發(fā)（2002）6號(hào)文，既《荊州市中心城區(qū)戶(hù)外廣告設(shè)置管理暫行辦法》（下稱(chēng)6號(hào)文），其法律授權(quán)依據(jù)為95年施行的《中華人民共和國(guó)廣告法》第33條：“戶(hù)外廣告的設(shè)置規(guī)則和管理辦法由當(dāng)?shù)乜h以上地方人民政府組織廣告監(jiān)督管理.城市建設(shè).環(huán)境保護(hù).公安等有關(guān)部門(mén)制定。”結(jié)合早在6號(hào)文1年多以前生效的《中華人民共和國(guó)立法法》關(guān)于立法主體和立法權(quán)限的規(guī)定，我國(guó)地方法規(guī).地方規(guī)章分別由省人大.省政府.省政府所在地的市政府及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)確認(rèn)的較大城市的市政府才擁有制定地方法規(guī).地方規(guī)章的立法權(quán)，應(yīng)該說(shuō)，荊州市政府規(guī)定的6號(hào)文不是法律，依法應(yīng)視為“規(guī)范性文件”，屬抽象行政行為的表現(xiàn)。
作為適用用荊州市中心城區(qū)戶(hù)外廣告設(shè)置的6號(hào)文，全文23條，其中共12條涉及戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)概念，主要內(nèi)容都是圍繞設(shè)置戶(hù)外廣告行政許可審批行為應(yīng)收取高額的設(shè)置費(fèi)，謀取經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行規(guī)制，等于另行設(shè)立行政收費(fèi)許可。《中國(guó)人民共和國(guó)行政許可法》第4條：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限.范圍.條件進(jìn)行。”第17條：“除本法第十四條.第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。”第83條第二款：“本法實(shí)施前有關(guān)行政許可應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定予以清理，不符合本法規(guī)定的，從本法施行之日起停止執(zhí)行。”據(jù)此我們認(rèn)為：6號(hào)文件為規(guī)范性文件擅設(shè)行政收費(fèi)許可，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)首先進(jìn)行清理，且自2004年7月1日起就應(yīng)停止執(zhí)行。
6號(hào)文規(guī)定荊州市建設(shè)管理委員會(huì)制定戶(hù)外廣告設(shè)置規(guī)劃，授權(quán)設(shè)立“荊州市戶(hù)外廣告營(yíng)運(yùn)管理處”（下稱(chēng)管理處），規(guī)定還授權(quán)其負(fù)責(zé)戶(hù)外廣告設(shè)置許可的逐件審核批準(zhǔn)及戶(hù)外廣告日常經(jīng)營(yíng)管理。該規(guī)定違反《中華人民共和國(guó)廣告法》第6條.《廣告管理?xiàng)l例》第5條及《湖北省實(shí)施<中華人民共和國(guó)廣告法>辦法》第18條第2款關(guān)于戶(hù)外廣告的經(jīng)營(yíng)監(jiān)督行政主管機(jī)構(gòu)法定為工商行政部門(mén)主管的法律規(guī)定，可以說(shuō)，市建委授權(quán)設(shè)立的該派出機(jī)構(gòu)與我國(guó)法律.法規(guī)及規(guī)章社頂?shù)男姓鞴軝C(jī)構(gòu)相重復(fù)。又根據(jù)《中華人民共和國(guó)廣告法》第33條授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府組織制定設(shè)置規(guī)劃，并未授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府的下屬部門(mén)制定設(shè)置規(guī)劃，也未授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府及相關(guān)部門(mén)可以設(shè)施專(zhuān)職的派出機(jī)構(gòu)；6號(hào)文轉(zhuǎn)委屬法律禁止的行為，轉(zhuǎn)委不當(dāng)，被委托人建委批文設(shè)立管理處的行為當(dāng)然沒(méi)有合法依據(jù)。加之管理處對(duì)戶(hù)外廣告業(yè)日常主管與上位法有沖突，應(yīng)該考慮依法撤消荊州市戶(hù)外廣告營(yíng)運(yùn)管理處。
二.6號(hào)文的主要內(nèi)容與我國(guó)法律規(guī)定相抵觸。
①6號(hào)文混雜異化“戶(hù)外廣告設(shè)置”法律概念，杜撰行政審核許可權(quán)包括財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的職能。
6號(hào)文作為荊州市政府規(guī)范中心城區(qū)戶(hù)外廣告設(shè)置管理的規(guī)范性文件。其制定者應(yīng)該以對(duì)其具有約束發(fā)法律《中華人民共和國(guó)廣告法》，法規(guī)《湖北省實(shí)施<廣告法>辦法》.《廣告管理?xiàng)l件》，規(guī)章《湖北省戶(hù)外廣告管理實(shí)施辦法》為依據(jù)，在這些法律依據(jù)中并無(wú)戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)發(fā)法律概念。其引進(jìn)“戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)”的法律概念愿與外地市政府（經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)確定擁有立法權(quán)的較大的市）的地方規(guī)章，規(guī)范性文件制定者置對(duì)本地有約束力的法律于不顧，引用對(duì)本市沒(méi)有法律約束力的外地地方規(guī)章中的法律概念，本身已屬不規(guī)范。更有甚者，6號(hào)文的起草人借用該法律概念還進(jìn)一步進(jìn)行了發(fā)揮，使戶(hù)外廣告行政設(shè)置許可審批權(quán)還具有了法人財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的性質(zhì)，條文中規(guī)制“行政許可必讀而就”，行政許可人和出賣(mài)收益人均為管理處的內(nèi)容就充分地表明了這一問(wèn)題。
在我國(guó)，所有行政機(jī)關(guān)的行政審批行位，都屬?lài)?guó)家行政管理行為，與經(jīng)營(yíng)牟利行為有本質(zhì)區(qū)別，都不可能具有財(cái)產(chǎn)取得及財(cái)產(chǎn)使用權(quán)產(chǎn)生的職能。在行政審批許可中被許可人的繳費(fèi)，針對(duì)的是行政審批行為中產(chǎn)生的工本.證照成本及被許可行為內(nèi)容占用社會(huì)公共資源的費(fèi)用，規(guī)范性文件6號(hào)文的制定者將其制定具體管理辦法的法律授權(quán)，作為異化的法律概念，混淆公法行為與私法行為的本質(zhì)區(qū)別，進(jìn)行牟利的手段，可以說(shuō)是對(duì)我國(guó)基本法律制度的破壞。
②6號(hào)文關(guān)于戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)一律經(jīng)拍賣(mài)取得的程序規(guī)定無(wú)效。
6號(hào)文針對(duì)廣告公司設(shè)置發(fā)布行為規(guī)定必須經(jīng)拍賣(mài)程序取得行政許可。《中華人民共和國(guó)廣告法》.《湖北省實(shí)施<廣告法>辦法》.《戶(hù)外廣告登記管理規(guī)定》及《湖北省戶(hù)外廣告管理實(shí)施辦法》作為荊州石政府制定許可應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍賣(mài)程序取得的限制性規(guī)定內(nèi)容，6號(hào)文逾越對(duì)其具有約束力的法律規(guī)定，另設(shè)行政許可限制性程序的規(guī)定，參照《立法法》下位法不得制定超越上位法規(guī)定內(nèi)容的原則，我們認(rèn)為：6號(hào)文中對(duì)戶(hù)外廣告設(shè)置許可一律實(shí)行拍賣(mài)取得的程序規(guī)定，是違法無(wú)效的。
③6號(hào)文增設(shè)“戶(hù)外廣告設(shè)置費(fèi)”行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目，不符合我國(guó)關(guān)于行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目制定的法律規(guī)定。
我國(guó)關(guān)于行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目的法律規(guī)定，無(wú)論是收費(fèi)項(xiàng)目.收費(fèi)范圍.收費(fèi)金額的設(shè)定及調(diào)整，起碼也應(yīng)是省級(jí)財(cái)政.物價(jià)部門(mén)才能制定，而且省級(jí)財(cái)政.物價(jià)部門(mén)制定后，還必須報(bào)國(guó)務(wù)院備案.核準(zhǔn)，才能生效實(shí)施。從2000年起，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)為制止行政亂收費(fèi)，將設(shè)定核準(zhǔn)的行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)匯編成冊(cè)，并上網(wǎng)發(fā)布，其后幾乎每年如此。現(xiàn)在管理處墻上公示及想社會(huì)散發(fā)的彩色宣傳招貼中，關(guān)于其收費(fèi)依據(jù)“荊價(jià)監(jiān)字號(hào)”經(jīng)查實(shí)屬虛構(gòu)。所以如此，在于其依法無(wú)權(quán)設(shè)立戶(hù)外廣告設(shè)置占用費(fèi)的行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目。行政執(zhí)法單位管理處為了變行政管理行為為經(jīng)營(yíng)牟利行為，竟淪落到需要虛構(gòu)事實(shí)的地步。可見(jiàn)我市行政執(zhí)法依法行政的政策秩序恢復(fù)還需下大力，起碼在戶(hù)外廣告行業(yè)的行政管理上不容小視。
④6號(hào)文改法定的戶(hù)外廣告設(shè)置發(fā)布實(shí)行工商部門(mén)主審，需要時(shí)其他部門(mén)補(bǔ)審制為一律實(shí)行公商發(fā)布審，管理處設(shè)置的二審制與法有別。
《中華人民共和國(guó)廣告法》第6條.第33條等規(guī)定，戶(hù)外廣告首先由縣級(jí)以上地方人民政府組織有關(guān)部門(mén)制定設(shè)置規(guī)劃，具體實(shí)施管理由工商部門(mén)負(fù)責(zé)。現(xiàn)實(shí)中城市規(guī)劃和戶(hù)外廣告設(shè)置的規(guī)則，都無(wú)疑會(huì)根據(jù)城市發(fā)展及情況變化而不斷調(diào)整。這就必然導(dǎo)致執(zhí)行中存在設(shè)置規(guī)劃中已準(zhǔn)允設(shè)置的和未在設(shè)置規(guī)劃中尚未準(zhǔn)允設(shè)置的區(qū)別。所以《中華人民共和國(guó)廣告法》第24條第2款規(guī)定：需要時(shí)，“還應(yīng)……”提交有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)文件。表明戶(hù)外廣告的設(shè)置發(fā)布，法律規(guī)定的是實(shí)行工商部門(mén)主審，需要時(shí)其他部門(mén)補(bǔ)審的制度。6號(hào)文的規(guī)定及管理處的執(zhí)行，表明我市對(duì)每一戶(hù)外廣告的設(shè)置發(fā)布經(jīng)營(yíng)一律實(shí)行兩審許可制，應(yīng)該說(shuō)與法律規(guī)定是有不用的，結(jié)合其無(wú)一例外的要求收取設(shè)置費(fèi)，這種改制不免令人產(chǎn)生行政權(quán)利出租一個(gè)不漏的看法。
三.我市戶(hù)外廣告正常管理秩序的恢復(fù)及廣告公司合法權(quán)益的救濟(jì)途徑。
6號(hào)文制定實(shí)施近3年，對(duì)我市戶(hù)外廣告行業(yè)正常管理秩序及行業(yè)發(fā)展，從某種角度是和看，可以說(shuō)實(shí)際上起到了破壞作用，導(dǎo)致了廣告公司回避戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)，有的甚至離開(kāi)荊州外出發(fā)展等等。與其他城市戶(hù)外廣告行業(yè)的正常管理秩序想比，也可以說(shuō)多了個(gè)“婆婆”，收取了不該收取的費(fèi)用。
恢復(fù)戶(hù)外廣告行業(yè)正常管理秩序.維護(hù)廣告公司的合法權(quán)益及解決目前阻礙我市戶(hù)外廣告行業(yè)發(fā)展的途徑我們認(rèn)為有兩條：
（一）是行政救濟(jì)。可以通過(guò)各廣告經(jīng)營(yíng)者以管理處所收取“戶(hù)外廣告設(shè)置費(fèi)”侵犯其合法權(quán)益為由，向荊州市政府提起行政復(fù)議，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第26條：“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)該在七日內(nèi)按照法定程序送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理。”及第29條：“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)符合國(guó)家賠償法的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)模跊Q定撤消.變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法給予賠償”的規(guī)定，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)：①確認(rèn)6號(hào)文違法無(wú)效；②決定被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人行政賠償，反還設(shè)置費(fèi)并賠償利息損失。
（二）是司法救濟(jì)。各廣告經(jīng)營(yíng)者可以管理處收取“設(shè)置費(fèi)”違法，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條第七項(xiàng)：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的”及第八項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán).財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，向人民法院提出行政訴訟，請(qǐng)求人民法院判決①確認(rèn)管理處收取“設(shè)置費(fèi)”行為違反；②請(qǐng)求判令行政機(jī)關(guān)返還“設(shè)置費(fèi)”并賠償利息損失；③請(qǐng)求人民法院向行政機(jī)關(guān)出具司法建議書(shū)，建議廢止6號(hào)文。
城市資本營(yíng)運(yùn)發(fā)展地經(jīng)濟(jì)，本是廣大荊州市民熱切期盼的好事，落實(shí)中以并不規(guī)范的6號(hào)文規(guī)范荊州市戶(hù)外廣告行業(yè)，必然對(duì)我市戶(hù)外行業(yè)的正常法律秩序構(gòu)成破壞，根本談不上城市資本的增長(zhǎng)，不過(guò)是將廣告公司業(yè)主的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)變成個(gè)別執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法收入，不僅不合法，而且無(wú)益于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)是少數(shù)人以此幌子念了歪經(jīng)。在當(dāng)前大力貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的熱潮中，匆忙受托，調(diào)查不全，對(duì)法律理解或許存在偏差，上述意見(jiàn)難免有不妥之處，歡迎閱文者不遺斧正。
李驊 司法局宿舍2棟1門(mén)1樓1號(hào) 電話(huà)0716-8256939 13687159847